Que se passe-t-il ? En février, le gouvernement de la République centrafricaine a signé un accord avec les groupes armés qui contrôlent de larges portions du territoire, s’engageant à intégrer certains de leurs combattants dans de nouvelles unités de l’armée et à faire entrer leurs dirigeants au gouvernement. Cet accord bénéficie d’un large soutien international, mais la violence fait encore rage dans les provinces.

En quoi est-ce significatif ? Le gouvernement, l’Union africaine et les Nations unies ont beaucoup investi dans cet accord, qui a aussi le soutien des pays voisins. Si les responsables centrafricains y mettent du leur, il devrait être possible de mettre un terme à six années de violence généralisée.

Comment agir ? Le gouvernement devrait établir des critères clairs pour évaluer la conduite des groupes armés ; il devrait écarter du gouvernement les chefs de groupes qui ne les respectent pas. Le gouvernement et les acteurs internationaux devraient soutenir les initiatives de paix locales. Le Tchad et le Soudan devraient user de leur influence sur les groupes armés pour qu’ils cessent leurs abus.

 

Synthèse

 

Quatre mois après la signature d’un accord de paix, facilité par l’Union africaine, entre le gouvernement de la République centrafricaine (RCA) et quatorze groupes armés, sa mise en œuvre reste incomplète. Les unités mixtes prévues par l’accord, qui seraient composées de combattants des groupes armés et des forces armées nationales, pourraient contribuer à accélérer la démobilisation, mais leur mise en place s’avère difficile. Le nouveau gouvernement, qui a accordé aux représentants des groupes armés des postes importants au niveau national et local, est loin de faire l’unanimité auprès d’une population qui souhaite avant tout voir les niveaux de violence et de prédation diminuer. S’il semble nécessaire de faire des compromis avec des groupes puissants, le gouvernement et ses alliés internationaux devraient établir des critères de conduite clairs conditionnant l’accès de leurs représentants à des postes gouvernementaux. Le gouvernement et ses alliés devraient aussi soutenir les initiatives de paix locales, qui ont permis dans certains cas de négocier des trêves, de résoudre des litiges et de réduire la violence dans les provinces où les groupes armés sont actifs. Les acteurs internationaux devraient maintenir la pression sur les voisins de la RCA pour qu’ils poussent ces groupes à cesser les abus.

L’accord, négocié à Khartoum et signé à Bangui le 6 février, est au moins le sixième accord conclu avec les groupes armés depuis que certains d’entre eux se sont emparés de la capitale centrafricaine en 2013, provoquant une crise qui perdure encore aujourd’hui. Facilité par l’Union africaine, avec le concours des voisins de la RCA, cet accord est le fruit des efforts des hauts diplomates de l’organisation régionale pour ramener dans le giron de l’Union africaine (UA) une initiative parallèle de la Russie et du Soudan qui, à la mi-2018, a failli anéantir les efforts internationaux de médiation. Comme d’autres accords signés par le passé, il expose les principales causes du conflit, engage les parties à résoudre pacifiquement les différends et les groupes armés à désarmer. Cet accord comprend également deux autres dispositions notables. Premièrement, il prévoit la création d’unités spéciales mixtes de sécurité réunissant certains combattants issus de groupes armés et des formations de l’armée. Deuxièmement, le président de la RCA, Faustin-Archange Touadéra, s’y engage à former un « gouvernement inclusif », ce qui, pour les médiateurs de l’Union africaine et les groupes armés eux-mêmes, implique de faire une plus grande place à ces derniers au sein du gouvernement.

La mise en œuvre de ces dispositions s’est vite heurtée à plusieurs obstacles. Les unités mixtes de sécurité pourraient contribuer à la démobilisation des groupes armés, certains combattants intégrant l’armée et d’autres retournant à la vie civile. Mais les divergences d’interprétation concernant les structures de commandement de ces unités et la réticence des groupes armés à engager des combattants dans un désarmement pérenne ont entravé leur formation. L’idée d’un gouvernement inclusif s’est avérée particulièrement controversée. Le 3 mars, le nouveau Premier ministre du Président Touadéra a formé un cabinet accordant quelques postes, tous relativement mineurs, à des représentants des groupes armés. Les groupes s’y sont opposés et ont menacé de sortir de l’accord. Après une réunion d’urgence avec les chefs des groupes armés au siège de l’Union africaine à Addis-Abeba, le Premier ministre a nommé un nouveau gouvernement fin mars. Les groupes armés se sont vus confier de nombreux postes ministériels, ainsi qu’au sein des gouvernements locaux dans des zones sous leur contrôle. La réaction à Bangui a été vive : beaucoup ont considéré ces postes comme une concession inacceptable faite aux groupes armés.

A ce jour, cet accord a porté quelques fruits. Il a permis d’attirer à nouveau l’attention de la communauté internationale sur la RCA et d’unir les diplomates derrière un effort conjoint de médiation. La participation des pays voisins, et en particulier du Tchad, aux pourparlers et au comité établi pour suivre la mise en œuvre de l’accord, pourrait les pousser à persuader les groupes armés qui recrutent et s’approvisionnent chez eux à réduire les abus. Etant donné qu’il y a quelques années, ces groupes exigeaient des amnisties et menaçaient de marcher sur Bangui, le simple fait de les avoir réunis autour de la table des négociations est une avancée.

Il est néanmoins difficile de dire si cet accord a permis de réduire la violence. L’accalmie observée dans les combats de forte intensité au cours des mois qui ont suivi la signature de l’accord pourrait aussi bien s’expliquer par le début de la saison des pluies. La violence quotidienne n’a que très peu diminué dans les provinces. Le 21 mai, un des groupes signataires de l’accord a perpétré une attaque qui a tué des dizaines de civils dans le Nord-Ouest. En outre, s’il appelle au désarmement, cet accord n’amorce aucune piste pour couper court aux affrontements entre les groupes armés, qui sont plus fréquents que ceux entre ces groupes et les forces armées régulières ou les Casques bleus de l’ONU. De fait, de nombreux détails restent encore à définir. Par conséquent, nombreux sont ceux, à Bangui, qui considèrent que l’accord a eu jusqu’à présent pour effet principal de récompenser de dangereux miliciens avec des postes gouvernementaux, sans apparente contrepartie.

Bien que des compromis avec les groupes armés les plus puissants soient nécessaires, le gouvernement et l’Union africaine devraient au moins exiger que ceux-ci honorent leurs engagements en échange du pouvoir qui leur a été concédé au sein du gouvernement. Le risque, énoncé par certains responsables de l’Union africaine, qu’une telle approche pousse les groupes armés à sortir de l’accord et déclenche une flambée de violence, semble surestimé. Les principaux groupes armés sont moins motivés par les postes gouvernementaux que par leur emprise territoriale. Les risques peuvent également être atténués par une approche qui verrait le gouvernement et ses partenaires internationaux compléter le dialogue mené à l’échelle nationale par des initiatives de paix au niveau local.

Les mesures suivantes pourraient contribuer à ce que l’accord mène à une amélioration de la situation sur le terrain :

Le gouvernement, de concert avec les garants de l’accord et les Nations unies, et, si possible, avec le consentement des groupes armés, devrait chercher à établir des critères que ces groupes devraient respecter pour garder leurs postes au gouvernement. Si aucun consensus n’est possible, le gouvernement et les acteurs internationaux devraient imposer leurs propres critères, sur la base des dispositions de l’accord, en les détaillant davantage et en fixant un calendrier précis. Dans un premier temps, ces critères pourraient inclure la réduction de la violence des groupes armés, la possibilité pour les représentants de l’Etat de se déployer dans les provinces et la liberté pour les organisations humanitaires de travailler sans entrave. Par la suite, ces critères devraient également comprendre des mesures de démobilisation, y compris à travers la participation à des unités mixtes de sécurité. Il importe de signaler que ces critères intègreraient également le principe de réciprocité dans les négociations.

Là où leur présence inégale sur le terrain le permet, le gouvernement et ses partenaires internationaux devraient soutenir les comités de paix locaux qui ont, dans certaines provinces, été en mesure de négocier des trêves et de résoudre des différends entre les groupes armés. Les comités préfectoraux établis par l’accord pour mettre en œuvre ses dispositions à l’échelle locale devraient s’appuyer sur ces efforts.

Le gouvernement devrait renforcer sa communication publique, non seulement au sujet de l’accord de février, mais également sur son approche plus globale des négociations. Il devrait expliquer à une population sceptique qu’il est nécessaire de faire quelques concessions aux groupes armées, mais que ces concessions sont indissociables de l’engagement des groupes armés à réduire la violence et à prendre des mesures vers le désarmement.

S’appuyant sur les récentes visites de travail conjointes à Bangui, l’UA, ainsi que les deux autres principaux partenaires du pays, l’UE et l’ONU, devraient maintenir la pression sur les pays voisins pour qu’ils reprennent les combattants étrangers après le désarmement en RCA, et pour qu’ils fassent usage de leur influence sur les groupes armés pour les persuader de réduire la violence, de permettre à l’Etat de revenir dans les zones sous leur contrôle et finalement de démobiliser. L’UA et l’ONU devraient, en particulier, chercher à ranimer les canaux diplomatiques bilatéraux entre la RCA et chacun de ses voisins, en particulier le Tchad et le Soudan. La Russie, qui joue un rôle de plus en plus important en RCA, devrait apporter son soutien aux efforts de démobilisation des groupes armés et maintenir la pression sur les pays voisins de la RCA avec lesquels elle entretient des relations étroites.

International Crisis Group, Nairobi/Bruxelles, 18 juin 2019