International Crisis Group, 25 janvier 2021


Treize ans après que le Kosovo a fait sécession de la Serbie, les deux pays restent bloqués dans une non-reconnaissance mutuelle, et tous deux en souffrent. Les parties doivent passer outre les détails pour s’attaquer aux vraies questions : l’indépendance de Pristina et l’influence de Belgrade sur la minorité serbe du Kosovo.


Que se passe-t-il ? Les efforts pour résoudre le conflit persistant entre la Serbie et le Kosovo concernant l’indépendance de ce dernier ont échoué. Les négociations de l’UE ont permis un accord sur des points techniques, mais pas sur les questions politiques essentielles. La médiation proposée mi-2020 par Washington a capoté quand le président du Kosovo, accusé de crimes de guerre, a dû se retirer.

En quoi est-ce significatif ? Le conflit empêche le Kosovo d’adhérer à l’ONU et d’autres institutions internationales, maintient les deux pays en dehors de l’UE, met en danger les communautés minoritaires et entrave la sécurité régionale. Résoudre ce conflit serait une aubaine pour la stabilité dans les Balkans occidentaux et en Europe.

Comment agir ? Les parties devraient rechercher un accord de reconnaissance mutuelle, et les Etats de l’UE indiquer qu’ils soutiendront tout accord respectant droits humains et droit international. Belgrade et Pristina devraient reconnaitre publiquement qu’un compromis est nécessaire. Parallèlement, le Kosovo devrait solliciter une intégration politique, sécuritaire et économique accrue avec ses partenaires.


Synthèse


Le conflit qui oppose le Kosovo à la Serbie dure depuis des décennies. Plus de vingt ans après l’intervention de l’OTAN de 1999 visant à mettre un terme à la brutalité de la Serbie envers les Kosovars albanais, et plus de dix ans après la déclaration d’indépendance de Pristina de 2008, Belgrade et des dizaines d’Etats, dont cinq membres de l’UE, considèrent toujours officiellement le Kosovo comme une province sécessionniste. Tant que le conflit ne sera pas résolu, les portes de l’UE resteront fermées aux deux pays, et le Kosovo sera également exclu de l’ONU et de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord. En attendant, Belgrade exerce une influence malvenue au sein du Kosovo.

Pour que la Serbie reconnaisse le Kosovo, il sera probablement nécessaire d’apporter en échange une aide internationale, une plus grande autonomie pour les Kosovars serbes ou un échange territorial — ou éventuellement un soutien accru combiné à l’une des deux dernières options.

Bien qu’elle émette des inquiétudes légitimes liées à la redéfinition de frontières, l’UE ne devrait cependant écarter aucune issue, tant qu’elle respecte les droits humains et le droit international. En parallèle, les Etats-Unis devraient faire en sorte que l'élite politique désorganisée du Kosovo parvienne à une position de négociation viable, et les partenaires du Kosovo devraient l’aider à tisser des liens bilatéraux et multilatéraux en attendant un accord.

Depuis 2006 au moins, Pristina et Belgrade discutent, de manière discontinue, de la manière de normaliser leurs relations. Les deux camps se sont accordés sur de nombreux points, mais achoppent à la question principale : l’indépendance du Kosovo. L’influence continue de la Serbie sur les communautés serbes du Kosovo est une autre question litigieuse. Les régions à majorité serbe du Kosovo, en particulier les quatre municipalités septentrionales qui jouxtent la Serbie, ne sont encore que partiellement intégrées et pourraient être une poudrière.

Les Serbes élus au parlement du Kosovo et nommés à des postes gouvernementaux suivent ouvertement les ordres de Belgrade. Cette influence, combinée aux conséquences de la non-reconnaissance du Kosovo par Belgrade, est une source d’irritation constante pour les Kosovars. Cela leur rappelle en effet qu’ils ne se sont pas encore tout à fait libérés de la Serbie. Une adhésion à l’UE serait bénéfique pour Belgrade comme pour Pristina, mais celle-ci leur est bloquée, à tout le moins dans les faits, tant que le conflit se poursuit.

Une médiation entre les deux parties, entamée en 2011 sous la conduite de l’UE, a donné lieu à des progrès hésitants sur des points techniques, mais a échoué sur les questions qui sont au cœur du différend politique. En 2018, les présidents des deux pays ont laissé entrevoir une avancée potentielle fondée sur une proposition d’échange de territoires, mais une controverse nationale et une opposition émanant du sein même de l’UE ont fait capoter cet accord. Le dialogue piloté par l’UE a été réactivé en juillet 2020, en parallèle d’un effort américain, mais ce nouvel élan diplomatique a essuyé des revers majeurs.

Alors que le président serbe, Aleksandar Vučić, semble intéressé par un accord, son homologue kosovar, l’ancien président Hashim Thaçi, est poursuivi pour crimes de guerre, laissant le gouvernement de Pristina dans le désarroi et sans défenseur de poids pour parvenir à un accord négocié. Avec Thaçi sur la touche, le sommet organisé en septembre à la Maison-Blanche était principalement symbolique.

Dans ce contexte, la marge de manœuvre pour dégager un accord exhaustif qui résolve la question de l’indépendance du Kosovo est étroite et peu claire. Cela ne sera possible que si Belgrade et Pristina adoptent une approche très différente de celle qu’ils ont eue jusqu’à présent. La constitution serbe exige que tout accord octroyant l’indépendance au Kosovo soit approuvé par référendum, mais les responsables politiques n’ont rien fait pour préparer les électeurs aux compromis nécessaires à un accord. Le Kosovo ne doit pas satisfaire aux mêmes exigences constitutionnelles, mais ses dirigeants pourraient décider de soumettre un accord au vote pour lui conférer de la légitimité, et quoi qu’il en soit, ils devraient préparer la population kosovare aux concessions requises. Chaque camp devra en effet avoir l’honnêteté de dire à ses citoyens qu’il ne sera pas possible d’obtenir un accord dans lequel seules ses conditions sont prises en compte.

Quant à la forme que pourrait prendre ce compromis, trois possibilités se dégagent. L’une consisterait à accorder des faveurs à la Serbie — une injection d’aide au développement de la part des bailleurs et une adhésion accélérée à l’UE — qui seraient le prix à payer pour la reconnaissance. La deuxième serait de troquer la reconnaissance serbe contre la création de nouveaux districts autonomes pour les Serbes du Kosovo et les Albanais de Serbie. La troisième serait de revenir à l’approche des échanges de territoires qui étaient au cœur du projet d’accord en 2018.

Aucune de ces options n’est la panacée. S’agissant de la première, au vu des dynamiques internes, l’UE pourrait tout bonnement être dans l’impossibilité de promettre une adhésion accélérée, et les incitations matérielles ne suffiront probablement pas à régler une question inhérente à l’identité politique de la Serbie. Des deux autres, l’autonomie apparait comme le meilleur choix, puisque cela a fonctionné ailleurs en Europe et qu’il génère des soutiens parmi les Etats membres de l’UE. Toutefois, cette option est aussi celle qui semble susciter les réactions les plus acerbes chez les parties concernées elles-mêmes.

Les dirigeants kosovars y semblent particulièrement opposés ; sans doute craignent-ils qu’elle ne mène à une gouvernance sclérosée, comme celle qu’ils observent en Bosnie-Herzégovine, toute proche, où la plupart des décisions doivent être prises de concert par les deux entités et les trois principaux groupes ethniques. D’un autre côté, des gouvernements européens, en particulier les Allemands, s’inquiètent à juste titre du précédent que pourrait créer une redéfinition des frontières en termes de déstabilisation pour les Balkans, mais pas seulement.

Pour l’heure, Bruxelles devrait s’atteler à encourager une négociation dans laquelle les parties sont libres d’explorer tout accord qui respecte les droits humains et le droit international, en gardant à l’esprit qu’il sera nécessaire d’obtenir le soutien de la population nationale. Tant l’UE que les Etats-Unis ont un rôle à jouer dans cet effort. L’UE devrait déterminer si elle peut modifier sa position commune afin de fixer deux objectifs clairs : parvenir à un accord final fondé sur la reconnaissance mutuelle (ce que les cinq Etats de l’UE qui ne reconnaissent pas le Kosovo ont jusqu’à présent repoussé) et préciser que ses médiateurs sont tenus d’entendre les discussions portant sur l’autonomie ou sur des échanges. Quant aux Etats-Unis, ils devraient travailler avec le gouvernement du Kosovo à l’élaboration d’une stratégie de négociation viable, reposant sur la notion que la reconnaissance est possible, mais qu’elle nécessitera des concessions.

Enfin, dans l’immédiat, les partenaires extérieurs du Kosovo devraient se préparer à la possibilité que les négociations se prolongent sans aboutir à une résolution. Dans ce cas, la meilleure stratégie pourrait consister à chercher des pistes permettant au Kosovo de poursuivre son intégration aux institutions internationales prêtes à l’accueillir et de renforcer ses liens économiques, sécuritaires et politiques avec le reste du monde. Ils peuvent aussi rediriger une plus grande partie de leurs investissements dans les Balkans et de leur aide vers Pristina. Cela permettrait par ailleurs de rappeler à Belgrade qu’elle ne peut en permanence opposer son véto à l’avenir du Kosovo. Ces liens n’apporteront pas la stabilité que seul un accord politique sur son indépendance offrira, mais en contribuant à apaiser la frustration et les rancœurs, ils pourraient constituer de petites fenêtres de progrès dans une situation qui se dégrade depuis trop longtemps.


Belgrade/Pristina/Bruxelles, 25 janvier 2021